Эффективное использование бюджетных средств 6 направлений

Что такое бюджетные инвестиции: цели и порядок предоставления государственных денег

Износ основных фондов за 2018 год в России составил 46,6 % (по данным Госстата). По некоторым отраслям он превысил 50 и даже 60 %. О каком экономическом росте может идти речь, если активы предприятий и организаций в таком плачевном состоянии? За счет чего им догонять и перегонять развитые страны Запада?

Для восстановления инфраструктуры и ее модернизации требуются инвестиции. Далеко не все предприятия могут себе позволить многомиллионные вливания в обновление. Бюджетные инвестиции – это деньги, которые как раз и предназначены для исправления сложившейся ситуации.

Но доступны государственные средства не всем. Вы не найдете описания этого инструмента в книгах об инвестировании, потому что частные инвесторы не могут рассчитывать на госконтракты и многомиллионные инвестиции в свои проекты. В статье поговорим о том, что такое бюджетные инвестиции, на что они тратятся, рассмотрим порядок предоставления государственных денег.

Зачем школе деньги?

Денег всегда мало, их всегда не хватает. Но в последние годы о школе можно сказать по-другому: «Денег нет». Казалось бы, чем меньше денег, тем рачительнее их надо тратить. Но сложилась парадоксальная ситуация: система образования считается «черной дырой» в финансовом отношении. Именно школе приписывают массовое нецелевое использование бюджетных средств, их неэффективное использование. В чем тут дело? Прежде всего в том, что никто всерьез не считает эффективностью достижение максимального образовательного результата и никто не сравнивает этот результат с суммой затрат. Результат деятельности школы ведь не может быть сведен только к численности учеников. А как оценить уровень знаний? Средним баллом? Или результатами экзаменов? Нет, это слишком сложно. Поэтому эффективность использования денег обычно заменяется «рациональностью» их использования. А поскольку «рациональность» – понятие неопределенное, то оно, в свою очередь, заменяется «правильностью» целевого расходования денег. Но вот вопросы: какие именно цели и кем ставятся при расходовании бюджетных средств и ставятся ли они вообще? Какой государственный или общественный орган и как формулирует эти цели? Наконец, кто определяет, достигнуты ли эти цели, когда отпущенные деньги истрачены, или нет? Каков механизм оценки, сколько средств истрачено для достижения целей образования? Без ясных ответов на эти вопросы невозможно определить: средства использованы «целево» или «нецелево».

Законных целей расходования денег в образовании нет

Может быть, эти цели образования определены законодательством? Нет, к сожалению, строгого и непротиворечивого понятия целевого (и соответственно нецелевого) расходования бюджетных средств действующее законодательство не содержит. Наверное, это понятие привычно относится к очевидным, смысл которых всем понятен или должен быть понятен.

Поэтому вместо строгого определения в законе существует бытовое бюрократическое понимание: целевым считают расходование бюджетных средств образовательными учреждениями на цели, указанные вышестоящим органом.

Отсюда все драматические и абсолютно непредсказуемые обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности школы. Объявить расходы нецелевыми не может только ленивый руководитель вышестоящего органа управления.

И ему это даже выгодно, потому что тех денег, которые выделяет «вышестоящий орган», не хватает школе для нормального существования, а удержать школу от негодования и взрыва можно только угрозой страшных санкций за нецелевое использование средств. Других рычагов нет. Поэтому и множатся многочисленные контрольно-карательные структуры в образовании.

Ведь на самом деле у школы есть право, предоставленное законом, вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность. А сама ситуация просто вынуждает маневрировать, складывать бюджетные и внебюджетные деньги, привлекать дополнительные источники, перебрасывать деньги с одной статьи на другую, одним словом, выкручиваться кто как может. Например, если (не дай Бог, конечно) в 30-градусный мороз произошла авария отопительной системы в школе, то ее нужно ремонтировать, а не пускаться в длительные согласования перераспределения средств между статьями бюджетной сметы с вышестоящим органом.

А какие у школы цели?

А что на самом деле является основной целью деятельности школы? Самый очевидный ответ: обеспечение образовательного процесса. Тем более что понятие образовательного процесса ясно определено статьей 12 Закона «Об образовании». Следовательно, школа должна учить и воспитывать определенное количество ребят. Это и есть цель. На ее достижение и должны быть направлены усилия коллектива школы, общественности, материальные и финансовые ресурсы, общественное мнение и т.д. Тогда целевым расходованием средств может и должно признаваться такое, при котором бюджетные средства направляются на обеспечение образовательного процесса.

Разговор с фининспектором о целях образования. Бесполезен

Но финансовые органы считают почти наоборот: нецелевые – это расходы бюджетного учреждения, осуществленные им сверх годовых смет, а также расходы, не предусмотренные сметой (письмо Минфина от 04.10.95 № 3-Е1-5 «О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета» и еще одно от 25.01.96 № 3-Е2-6, разъясняющее некоторые положения первого письма). При этом в этих письмах отмечается, что определение направления расходования полученных бюджетных средств осуществляется образовательными учреждениями самостоятельно, в пределах утвержденных годовых назначений по экономической классификации расходов бюджета.

То есть целевой характер расходования бюджетных средств определяется сметой – утвержденным вышестоящим органом плановым документом, устанавливающим направления расходования средств.

Тогда целью является само расходование средств, а не достижение определенного результата. Образовательный процесс здесь ни при чем.

С другой стороны, в пределах утвержденной сметы образовательное учреждение может самостоятельно расходовать средства. Как только деньги пришли на счет школы, они могут расходоваться по любым статьям, по которым имеются сметные назначения.

Это означает, что в условиях недостатка средств директор всегда будет виноватым. Если при правильном исполнении сметы образовательный процесс нарушается (нет средств на учебные расходы, книги, пособия, например), то основная цель не достигается, но с финансовой точки зрения нарушений нет. При этом все говорят о снижении качества образования. Если же при маневрировании ресурсами между сметными статьями обеспечивается образовательная деятельность, то усматриваются финансовые нарушения и следуют финансовые санкции. Выбирайте, господин директор.

Слово о смете

А что такое смета? Ну понятно – это основной плановый документ для финансирования. Она определяет объем, направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы школы, является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. Смета – это план расходов. При этом о невозможности маневрировать в пределах сметы говорит такой факт: степень детализации расходов за последние годы выросла на порядок. Еще в 1990 году финансирование производилось по 12 статьям (и этого было вполне достаточно!), а сегодня – по 160 статьям! Представьте себе, что у вас в семье вместо траты денег на еду вводится обязательная разбивка на мясо, хлеб, молоко и т.д. И если вы не предусмотрели, например, кефир или творог, то вместо молока вы их купить не имеете права.

Для осуществления любого конкретного расходования средств необходимо предусмотреть этот расход в смете, то есть нужно до наступления соответствующего «расходного» периода иметь соответствующее сметное назначение по одной из более чем ста статей расходов. Это просто невозможно: за несколько месяцев до планируемого времени предусмотреть все необходимые расходы столь детально. Отсюда неизбежно следует приблизительность при составлении сметы, необходимость ее корректировки, в том числе перемещения назначений между статьями расходов, – то есть с точки зрения проверяющих нарушение. Например, целью становится расходование десяти рублей на приобретение скрепок. И если вместо десяти рублей потрачено одиннадцать (ну не было скрепок за 10 рублей!), то один рубль является нецелевым расходованием бюджетных средств – взыскивается сумма перерасхода и наказываются виновные. А если в процессе расходования средств получена экономия, то она может быть израсходована только по той статье, по которой она получена.

Можно сказать, что система финансирующих органов контролирует соответствие фактических расходов бюджетных средств ею самой установленным целям. Говоря проще, финансовые органы сами устанавливают конкретные цели расходования бюджетных средств, определяют размеры бюджетных расходов по этим целям, а затем контролируют осуществление этих расходов. Естественно, процедура контроля упрощается до предела: есть утвержденная вышестоящим органом смета, есть фактические расходы – проверяются отклонения. Если таковые есть – нецелевое расходование бюджетных средств,– то есть нарушение. А дальше доказывай, что это было вызвано…

Основная цель – образовательный процесс

Но в соответствии со статьей 120 (пункт 3) Гражданского кодекса Российской Федерации и Законом «Об образовании» образовательным учреждениям предоставлено право самостоятельно определять порядок и направление расходования всех своих средств, включая определение их доли, направляемой на оплату труда работников.

Самостоятельно – означает «без необходимости согласования или утверждения каким-либо органом управления». Следовательно, нет законодательно установленной необходимости централизованного определения порядка и направлений расходования всех бюджетных, а тем более внебюджетных средств образовательного учреждения. Это означает, что любые расходы образовательного учреждения, произведенные в установленном им самим порядке, являются целевыми. Главное, чтобы эти расходы соответствовали целям, записанным в уставе и учредительных документах.

Таким образом, действующее законодательство (законодательство, а не подзаконные акты и сложившаяся практика их реализации, а уж тем более не мнение проверяющих и контролирующих органов) предоставляет образовательным учреждениям самим расходовать выделяемые средства для осуществления образовательного процесса как основной цели, для реализации которой эти учреждения созданы.

. Может быть, поэтому в образовании и нет денег, что цели затрат определяет не школа, а «вышестоящий орган»? А что если все-таки попробовать следовать закону, а не укреплять этот самый вышестоящий.

Примеры

Приведем пример нормирования ГРБС.

Предоставим формулу расчета затрат на оплату услуг подвижной связи, разработанную главным распорядителем:

Зсот = i = 1nQi сот × Pi сот × Ni сот,

• Qi сот — количество абонентских номеров пользовательского оборудования, подключенного к данной сети по i-й должности;
• Рi сот — ежемесячная цена услуги;
• Ni сот — количество месяцев предоставления услуги.

При этом нормативные показатели определяются ГРБС, исходя из отраслевой специфики. Ценовые величины устанавливаются на основании цен по заключенным ранее контрактам.

Расходование средств при ремонтно-строительных работах

Сфера строительства нуждается в особо точных подсчетах. Связано это с тем, что в ходе ремонтно-строительных работ привлекаются сразу несколько финансовых источников. При выполнении государственной программы строительства жилья в расчет берутся бюджетные деньги.

Нарушения с неправомерным расходованием обычно связаны с фактической или частичной оплатой неисполненных строительных обязательств. Прежде чем расходовать бюджетные средства следует произвести контрольные ревизии и выполнить экспертные обмеры объема работ. Как правило, проблемы с монтажом имеют:

1. Намеренное завышение строительной сметы.
2. Завышение физического фронта ремонтно-строительных работ.
3. Проведение покупки стройматериалов по нескольким финансовым статьям.
4. Повторная оплата одних и тех же строительных работ.
5. Осуществление выплат сторонним подрядчикам и т.д.

На заметку! В ходе определения финансовых расходов из бюджета обычно руководствуются техническими стандартами. Документы представлены такими инструкциями, как ГЭСН или ФЕР (ТЕР).

Избежать неправомерного расходования бюджета в рамках строительных работ можно путем составления документации. В ней отображаются следующие требования:

• сведения о техническом осмотре объектов капитального строительства и расчет проектно-сметных показателей
• прейскурант будущих работ формируется с учетом рыночных цен и инфляции (при невозможности – примерных показателей на момент составления плана)
• поставщики должны указывать ссылку на прейскурант, использованный в качестве основного определения затрат на материалы
• итоговая сумма капитального ремонта формируется за вычетом стоимости демонтируемых элементов, если последние остаются пригодными для дальнейшего использования в строительстве

При расчете использования бюджета обязательно учитывается первичная документация: ордеры, накладные, смета, прейскуранты и т.д.

И еще немного обязательств бюджетных организаций в сфере энергоэффективности

Надо обратить внимание еще на два проекта НПА, которые нам интересны.

Первое – проект , вносящий изменения в постановление №1221 – «О требованиях энергетической эффективности в отношении товаров, указанных в приложении к Правилам установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1221». Предусмотрены новые ограничения по классам энергетической эффективности закупаемого оборудования. Пока неясно, когда будет утвержден документ, однако ясно, что его положения надо учитывать при корректировке программ энергосбережения и формированию закупок.

Второе – проект на замену постановлению №1225 «Об утверждении требований к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и их отдельных положений». Горячо, только непонятно, в каком состоянии этот нормативный акт. Ждем его второй год. Однако полезно посмотреть проект, соломку подстелить не мешает.

Итак, п.2 проекта постановления: «Министерству экономического развития Российской Федерации в срок до 1 марта 2020 года утвердить методику расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых обеспечивается в результате реализации региональной и муниципальной программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» — ждем еще одну методику, только утвердить ее нужно уже до 01.03.2020.

Однако есть нестыковка. Пунктом 3 проекта постановления предусмотрена ежегодная актуализация: «Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления ежегодно проводить корректировку планируемых значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности программ с учетом фактически достигнутых результатов реализации программ и изменения социально-экономической ситуации». А мы помним, по постановлению №1289 предусмотрена корректировка целевого показателя один раз в три года.

Следует обратить внимание, что Требованиями к программам установлено обязательное включение в состав мероприятий выявления, постановки на учет и управления бесхозяйными объектами (используемыми для передачи энергии), оснащения приборами учета (автоматизированные системы и системы диспетчеризации), ВИЭ.

Пожалуй, хватит. Все же это пока проект, и достоверно неизвестно, как он будет выглядеть в конечном итоге.

Общий вывод – високосный год начался бодро. Требований по корректировке программ сразу несколько, влияющих НПА тоже, и пока не совсем ясно, как учесть все изменения по классам и характеристикам оборудования без наличия соответствующих квалифицированных специалистов, непонятно, что брать за базу для расчета показателей.

Однако точно можно сказать, что в соответствии с постановлением №1289 план мероприятий с денежной оценкой (примерный, мы же все опытные) имеет смысл направить в вышестоящий орган, запросить бюджетные средства на реализацию мероприятий, получить ожидаемый отказ за отсутствием свободных средств и тогда с чистой совестью включить (по возможности) данные мероприятия для реализации с использованием механизмов энергосервиса. И это четко идет в ногу с постановлением. Но энергосервис – это совсем другая история, о ней в другой раз.

Образование

В 2021 году запланировано решение проблем финансирования из бюджета образовательных структур. Согласно бюджетной программе все расходы образовательных учреждений будут покрываться за счет бюджетных средств. Кроме того, предусмотрено погашение за счет бюджетных средств задолженности таких организаций. Однако процесс погашения долгов будет проходить постепенно.

Одной из острых проблем, решить которую должны разработанные меры, является обеспечение высоких результатов работы всех государственных органов, снижение уровня расходов на их содержание, что позволит сократить размер дефицита государственного бюджета. Реализация таких мер позволит не только обеспечить достойную жизнь населению страны и постепенно увеличивать размер ежемесячно выплачиваемой заработной платы.

Денежная политика государства разрабатывается на три ближайших года.

Чем грозит нецелевое использование бюджетных средств

Нецелевое использование бюджетных средств — это передача средств, выделенных для бюджетных нужд. А также оплата с их помощью услуг и обязательств в целях, которые не соответствуют направлениям, указанным в бюджетных документах.

Обратите внимание!

В зависимости от размера нарушения, нецелевое направление средств может быть административным правонарушением, а может быть и уголовным преступлением.

Нецелевое направление средств в размере до 1,5 млн рублей является административным правонарушением и регулируется статьей 15.14 КоАП РФ, а все, что выше этого — это уже уголовное преступление и ответственность за него предусмотрена ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ.

УК РФ определяет 2 вида нецелевого использования денег из бюджета, а именно: в крупном размере по ч.1 ст. 285.1 УК РФ — это с 1,5 млн до 7,5 млн и в особо крупном размере по ч.2 ст. 285.1 УК РФ — это все, что выше 7,5 млн рублей.

Национальные проекты

На реализацию национальных проектов в 2021 году предусмотрено 2,25 трлн рублей, в 2022 году — 2,62 трлн рублей, в 2023 году — 2,79 трлн рублей.

В частности, бюджет нацпроекта «Жилье и городская среда» составит 406,7 млрд рублей в ближайшие три года. Предлагается предусмотреть 102,6 млрд рублей на нацпроект в 2021 году, 125,7 млрд рублей — в 2022 году и 178,4 млрд рублей — в 2023 году. По сравнению с федеральным бюджетом на 2020-2022 годы финансирование сократится на 5,3% в 2021 году и на 33,5% в 2022 году. В 2023 году, по сравнению с паспортом нацпроекта, финансирование снизится на 7,1%.

Финансирование нацпроекта «Культура» в 2021 году может составить 21,7 млрд рублей, в 2022 году — 24,3 млрд рублей, в 2023 году — 25,1 млрд рублей. Таким образом, общее финансирование за три года составит 71,1 млрд рублей. По сравнению с федеральным бюджетом на 2020-2022 годы финансирование нацпроекта в 2021 году увеличится на 6,8% (более чем на 1,4 млрд рублей), в 2022 году — на 4,5% (1,1 млрд рублей).

На федеральный проект «Культурная среда» предлагается направить 15,2 млрд рублей в 2021 году, 18,1 млрд рублей в 2022 году и 18,5 млрд рублей в 2023 году. Финансирование федпроекта «Творческие люди» могут сократить до 3,1 млрд рублей в 2021 году (82,6% утвержденной статьи из предыдущего трехлетнего бюджета), 2,8 млрд рублей в 2022 году (81,3%) и 3,3 млрд рублей в 2023 году. На «Цифровую культуру» предусмотрено по 3,3 млрд рублей на каждый год плана. Таким образом, в 2023 г. затраты на этот федеральный проект могут превысить планируемые ранее почти в три раза (на 193,7%).

Финансирование нацпроекта «Цифровая экономика» из федерального бюджета в 2021-2023 годах составит около 552 млрд рублей. В 2021 году средства запланированы в объеме 150,2 млрд рублей, в 2022 году — 211,1 млрд рублей, в 2023 году — 190,7 млрд рублей. Самым затратным федеральным проектом на период 2021-2023 годов станет «Цифровое государственное управление», на которое в общей сложности потратят 268,7 млрд рублей. На «Информационную инфраструктуру» проектом бюджета заложено 126,7 млрд рублей, на «Цифровые технологии» — 80,6 млрд рублей.

Затраты на федеральный проект «Кадры для цифровой экономики» в 2021-2023 годах могут составить 39,2 млрд рублей, на «Информационную безопасность» — 19,85 млрд рублей. «Нормативное регулирование цифровой среды» обойдется бюджету в 542 млн рублей. На реализацию нового федерального проекта «Искусственный интеллект» в бюджете предусмотрено 16,6 млрд рублей на 2021-2023 годы.

Наказание

Проанализируем, какую ответственность в различных кодексах несут лица за нецелевое использование бюджетных средств.

Административная ответственность

В прежней редакции статьи 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование денег из бюджета предусматривалась смешная ответственность должностных лиц в размере «большого» штрафа от 4 000 до 5 000 руб., что, естественно, никак не способствовало правильному распределению средств.

Почему именно такой небольшой размер штрафа за нецелевое использование бюджетных средств и такое наказание прокуратура считала оптимальной на протяжении 12 лет (от принятия КоАП), трудно объяснить.

Такое, по сути, формальное наказание выглядит нелогичным как по экономическим, так и по юридическим соображениям.

Также не было четко прописано, чем должно принципиально отличаться нарушение по статье 15.14 КоАП, за которое предусмотрен штраф в размере 4 000 руб., от нарушения по этой же статье закона только с так называемой «суровой» санкцией в 5 000 руб.

Эффективность и экономические мотивы подобного регулирования странны и сомнительны, учитывая постоянную нехватку денег в бюджете и состояние экономики, балансирующей на грани финансового кризиса.

Судебная практика показывает, что даже такой вид ответственности руководителя, как подобные смехотворные штрафы, зачастую отменялись на основании жалоб от должностных лиц, привлеченных к данному административному наказанию по статье 15.14 КоАП, ссылаясь на статью 2.9 КоАП по незначительности правонарушения. В таких случаях частым итогом работы органа финансового контроля ранее являлись устные замечания правонарушителям.

Сегодня же в новой редакции статьи 15.14 КоАП РФ наказанием при нецелевом использовании полученных бюджетных средств является наложение административного штрафа:

• для должностных лиц – размером от 20 тысяч до 50 тысяч руб. (или же дисквалификация на период от 1 года до 3 лет);
• для юридических лиц – штраф, размером 5 — 25% от суммы средств, которые были получены из бюджета бюджетной системы страны, но использованы не по своему целевому назначению.

Постановление о назначении административного штрафа за нарушение бюджетного законодательства выносят не позже, чем спустя 1 год со времени его совершения (статья 4.5 КоАП РФ).

Позже производство по делу невозможно, поэтому проверяющие не смогут вынести наказание виновному учреждению (статья 24.5 КоАП РФ). Однако вынесенное постановление о наложении административного штрафа можно оспорить в суде.

Примечательно, что критерием разграничения между административной и уголовной ответственностью за нецелевое расходование бюджетных средств по-прежнему является сам размер нецелевого использования – от 1,5 млн. рублей и выше (статья 285.1 УК РФ).

Уголовная ответственность

Кроме административной, возможно также и привлечение к уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.

В случае, если сумма нецелевого расходования средств из бюджета превышает 1,5 млн. рублей, то виновнику грозит уголовная ответственность.

В такой ситуации мерой наказания для виновника будет не только лишь выплата штрафа, размером от 100 000 до 300 000 рублей, но также и:

• арест на срок до 6 месяцев;
• принудительные работы, сроком до 2 лет;
• лишение свободы на срок до 2 лет.

В случае, если нецелевое расходование средств из бюджета совершила по предварительному сговору группа лиц или же в особо крупном размере, то наказание будет более серьезнее:

• штраф от 200 000 до 500 000 рублей или же в размере заработной платы либо иного дохода за последние 1–3 года;
• осуждение, сроком до 5 лет;
• принудительные работы на срок до 5 лет.

Дополнительно ко всему суд может запретить должностному лицу (или группе лиц) заниматься определенным видом деятельности на период до 3 лет или же пребывать на своем посту на протяжении 3 лет.

Данные санкции применяют и в случае нецелевого использования средств в крупном размере (более 1,5 миллиона рублей). При этом особо крупным считается сумма денежных средств от 7,5 миллионов рублей.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ дал точное определение нецелевого использования средств из бюджета, а ответственность за совершение данного нарушения предусмотрена в КоАП и в УК РФ.

Профессиональная дисквалификация, штрафные санкции и даже тюремный срок – это лишь некоторые виды ответственности, которые вправе назначить государство виновным лицам.